武汉市农村产权制度改革试验

武汉市农村经济经营管理局

2012年以来，武汉市紧紧围绕建设国家中心城市和复兴大武汉的目标，以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央、省、市农业农村改革精神为指导，按照国家批复的全国农村改革试验区试验方案，认真组织实施、分期分批推进改革试验工作。目前，试验方案所列内容和任务基本完成。武汉市农村产权制度改革稳步推进，为开发农村资源，推进城乡统筹，发展现代都市农业起到了积极作用。

一、农村产权制度改革的背景和历程

武汉农村包括6个新城区和部分中心城区、开发区所带乡村，目前全市共有涉农街（乡、镇、办事处）76个，村民委员会2031个，农业人口269.97万人。全市现有耕地262.6万亩（计税面积），宜林地160万亩，可养殖水面150万亩。2015年完成农业总产值620.28亿元，比上年增长4.8%，农村常住居民人均可支配收入为17722元。

近年来，随着工业化、城镇化的快速推进，农业比较效益偏低，受自然灾害和市场波动双重风险冲击较大等问题日渐突出，农村青壮年劳动力大量外流，农业的副业化、兼业化问题显现，农村撂荒现象日渐严重，“谁来种田”的问题已经日益突出。为妥善解决这一系列问题，武汉市委、市政府实施了以农村产权制度改革为切入点的农业农村改革，经历了四个阶段：

一是探索农村经营制度改革阶段。2007年，全市开始了对农村土地流转和规模经营的探索。2008年市委、市政府出台相关文件规定从2009年起连续3年每年安排1000万元专项资金对农村土地流转进行政策性补贴，并明确提出鼓励农业龙头企业和农民专业合作组织发展，加快建立产加销一体化的农业经营新模式。

二是搭建农村产权交易平台阶段。2009年4月,经湖北省、武汉市人民政府依法批准成立了全国第二家农村综合产权交易所——武汉农村综合产权交易所,将农村土地承包经营权等10项农村产权纳入交易范围，为农村及涉农各类产权流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易等服务。

三是推进农村改革试验区建设阶段。2011年11月，经全国农村改革试验区工作联席会议研究，并经中央农村工作领导小组同意，武汉市被农业部等20个部委批准为全国农村改革试验区，也是全国唯一获批的省会城市试验区，试验区改革的主要内容是农村产权制度改革，改革试验周期为四年。

四是深化农业农村体制改革阶段。2014年，按照中央、省市全面深化改革工作部署，武汉市出台了《武汉市深化农业和农村体制改革2014年工作要点》，并编制了《深化农业和农村体制改革专项小组改革举措实施规划（2014—2020年）》，农村产权制度改革工作纳入全市深改工作体系。

二、农村产权制度改革的主要举措

2012年初，武汉市全面启动农村产权制度改革工作，在农村确权、市场体系、资源评估、股份合作、资源融资等5大方面积极开展试验和探索，以农村产权制度改革为突破口，积极破解城乡二元结构。

（一）加强顶层设计，提供制度保障。武汉市委、市政府高度重视改革试验区工作，市委常委会、市政府常务会进行了专题研究，2012年，市“两办”出台了《武汉市农村产权制度改革试验实施方案》，建立了市、区两级工作体系，明确了各区、各部门的工作责任，多次召开联席会、现场会研究问题、交流经验、推动工作；市有关责任部门精心开展改革试验区制度设计，出台了一系列试验工作方案和指导意见，形成了农村产权确权、评估、入市交易、抵押融资、风险防范和社会保障等一套制度体系；市改革试验区办公室积极举办业务培训、开展指导督办、推广典型经验，推动各个项目有序实施。

（二）稳妥推进确权，夯实改革基础。在前期完成依法完善农村土地二轮延包、集体林权制度改革等工作的基础上，武汉市按照“积极稳妥、先易后难、先农区后开发区”的思路，分3年对纳入改革试验区的49个街（乡、镇）的10项农村产权（农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权、农村土地承包经营权、农村集体经济组织养殖水面使用权、农村集体经济股权、农业生产设施所有权、农村集体林地使用权和林木所有权、农村房屋和生产用房所有权、中小型农田水利设施所有权）进行确权登记或调查勘测。2012年底完成全市农村集体土地所有权确权登记发证工作；2014年底实现农村宅基地地籍调查和农村房屋入户调查全覆盖，并在全省率先启动农业设施和小型农田水利设施产权登记；2015年，按照省委、省政府的统一部署，全面推进新一轮农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2016年6月，全市农村土地承包经营权和集体林权确权颁证率分别达99.5%和99.01%，水域滩涂养殖证确权发证率达到95%以上；对农村集体“三资”进行了全面清理摸底，建立了台账和监管代理制度，夯实了农村产权制度改革的基础。

（三）完善市场功能，促进城乡要素交换。推动农村产权交易是农村产权制度改革试验的重要内容。武汉市以武汉农交所为平台，不断规范交易流程和完善相关制度。一是延伸市场。武汉农交所按照“六统一”的市场管理运营模式将分支机构延伸至区、街（乡、镇），全市已建成50个街（乡、镇）服务站和5个区级农村产权交易平台，在交易业务开展上已实现与武汉农交所的联网对接。根据省委、省政府建设“全省统一的农村产权交易市场”的要求，配合省直相关部门实施了“1+8”城市圈农村产权交易系统平台建设工作，2015年底实现了“1+8城市圈市场联网运行”和信息资源共享。二是制定规则。制定了武汉市农村产权交易管理办法，各项产权品种的交易规则及其配套的多项规章制度，流转交易市场严格按照各项制度规范运作。三是创新业务。整合了一批有资质的评估公司、金融机构和农业专家对农村土地经营权评估进行探索，并将涉农项目的招投标和政府采购纳入了农村产权流转交易市场，进一步推动了城乡资源要素的流动。截至2015年底，全市共组织各类农村产权交易2399宗，交易金额146.06亿元，涉及农村土地面积118.24万亩。

（四）探索抵押融资，推进农业资源资本化。为充分运用农村产权确权交易的创新红利，解决农业发展资金不足的问题，武汉市农委积极与人民银行及武汉农商行、中国邮政储蓄银行等商业银行合作，在明晰权属的基础上，积极探索农村产权抵押融资，先后出台了水域滩涂养殖权、农村土地经营权、森林资源资产抵押贷款操作指引和农村土地经营权抵押贷款利息补贴办法，建立完善“交易-鉴证-抵押”的农村产权抵押融资模式，推进农业资源资本化。截至2015年底，武汉农交所联合金融机构为农业企业、合作社、种养殖大户实现贷款金额24.7亿元，其中新洲区一宗水域滩涂抵押贷款金额单笔高达5500万元，抵押贷款总额及单笔金额、服务链条延伸度均位居全国前列。同时，大力开展农民合作社内部融资形式创新，在江夏等新城区选取了8家具备一定条件的合作社，开展了农民合作社内部信用合作试点，累计向合作社成员发放信用贷款860万元。

（五）启动园区建设，提升都市农业发展水平。从2014年起，市级财政每年整合涉农资金3亿元，用2—3年时间在全市新城区建设一批“产业特色鲜明、基础设施完善、生产技术先进、产业链条衔接、储运物流配套、休闲观光融合”的具有高科技水平的现代都市农业示范园区，重点扶持评审遴选通过的13个示范园区项目，引领武汉市现代都市农业持续建设发展。2015年初，武汉市获批成为全国现代农业示范区。

（六）健全保障机制，不断提高风险防范能力。为防范改革可能产生的风险，武汉市建立了一整套风险防范机制。一是加强前置审查控制风险。制定了农业空间发展规划，明晰了工商资本进入农业领域，开展了土地流转前置审查，从流转主体、期限、程序及合同内容等方面对工商资本进入农业领域进行了规范，交易价格的约定必须要有租金递增机制或实物折价。二是在农村产权抵押贷款过程中控制风险。设计了比较完备的产权抵押贷款流程，开发了农村产权抵押登记托管系统、查询系统，公开发布抵押公告，防止一权多抵。同时，武汉市农投公司下设的农业资产处置公司，继续探索银行抵押的农村资产的经营处置方式，进一步降低抵押贷款风险。三是开展农业保险业务降低农业经营风险。全市农业政策性农业保险品种已达11个，承保农户96.43万户次，提供经济保障713亿元。四是全面实施风险保障金制度。对社会工商资本租赁农地收取风险保障金，较好地解决了工商资本中途退出对农民利益损害及违规改变农地用途的风险。五是设立新型农业经营主体信贷风险补偿基金。重点推出了“惠农贷”和“保证保险贷款”两个金融产品。

三、农村产权制度改革的主要成效

农村产权制度改革对武汉市开发农村资源、推进城乡统筹、发展现代都市农业起到了重要的积极作用。

（一）发现农村产权价值，促进了农业资源资本化。通过市场募集、发布信息、组织交易，使参与农村产权交易的投资人增多，过去因交易对象单一而使得农村产权价值被低估的现象明显减少。农村产权价值的发现，改变了农村资源长期闲置、浪费、低效利用的状况，实现了农村资源集约、节约、高效利用。同时，通过实现资源资本化，农民开始关注各类产权归属，重视农村资源开发，财产性收入在农民人均可支配收入中占比逐年提升，成为武汉市农民增收的重要途径。

（二）加速要素资源流动，推动了城乡发展一体化。通过深入推进农村产权制度改革，改变了过去农村资本向城市单边流动的状况，吸引了更多的城市资本参与农业农村建设。同时，农民通过产权流动和交易，不但从土地上解放出来，而且取得了发展资金，可以安心到城市就业创业，促进了农村人口的梯度转移。截至2015年底，通过土地流转实施规模经营，已拉动超过300亿的城市工商资本参与农业农村发展。

（三）培育新型经营主体，优化了农业资源配置方式。2010年以前，由于分散在农民手中的碎片化土地耕作不便，农民种田成本高收益低，武汉市部分农村地区土地撂荒率一直在高位运行，大量农民“弃田务工”，农业资源闲置浪费严重。在开展农村产权制度改革的基础上，武汉市大力培育种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型经营主体，运用市场机制实现农业资源要素向新型经营主体的集中，提高集约节约利用水平，促进资金、管理、技术等先进要素进入农业领域，有效优化了农业资源配置，促进了适度规模经营，全市农村土地平均亩产值达到分散经营时的3倍以上，农业综合生产能力和效益显著提高。截至2015年底，全市共发展专业大户6096家，家庭农场3782家、农民合作社3410家，农业龙头企业810家，新型农业经营主体成为武汉市发展现代农业的骨干力量。

（四）发展土地规模经营，加快了现代都市农业进程。通过流转土地承包经营权和养殖水面经营权，有效推动了土地适度规模经营，农机使用范围扩大，装备设施水平提升，农业劳动生产力增强，土地产出率提高，有效增强了农产品产出能力，优化了农业产业结构，带动了农业产业化经营，提升了农业综合竞争力。全市累计土地流转面积180.94万亩，超过全市耕地面积的60%，设施农业面积由不足1万亩迅速扩大到10万亩，农业机械化综合水平由53%提高到64%，菜篮子产品自给率由58%提高到72%，农产品加工产值达到2516.73亿元，培育产值超过百亿的产业链2条（粮食加工及肉食品加工），赏花游、农家乐等农村非农产业蓬勃发展。武汉市被联合国现代都市农业基金会确定为“现代都市农业试点示范城市”。

承担改革试验任务以来，武汉市农村产权制度改革得到了党和国家领导人以及中央有关部门的高度关注，有关探索实践和成果为中央制定深化农村改革政策提供了重要参考。2013年，习近平总书记、汪洋副总理先后视察了武汉农村产权制度改革工作，并给予了充分肯定。在坚持农村集体土地所有权基础上稳定土地承包权、放活土地经营权，建立健全农村产权流转交易市场，规范引导土地经营权流转，赋予土地经营权抵押担保权能，建立工商资本租赁农民承包地前置审查和风险保证金制度等的做法，分别被党的十八届三中全会《决定》、中央“两办”《深化农村综合改革实施方案》、中办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、国办《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》、农业部等四部门《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》等文件吸收。黄陂区获批成为全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点，按照全国人大授权，深入开展相关改革试点工作。2016年2月，全国农村经管工作会暨农村土地确权登记颁证工作现场会在武汉市成功召开。

四、深化发展思路

下一步，武汉市要着力在加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等方面采取更为切实有效的措施，深入推进农业农村改革，创建现代农业示范区，促进武汉现代都市农业健康发展。主要是做好“六个进一步”：

一是进一步完善农村产权确权登记颁证工作。全面完善农村改革试验区范围内农村“十权”确权登记工作，建立健全市、区、街三级联网的农村产权数据库建设。

二是进一步拓展农村产权流转交易平台功能。配合省直相关部门，继续强力推进全省统一的农村产权交易市场建设，完善区、街（乡、镇）农村产权交易平台，不断优化确权、评估、交易、融资等工作流程。

三是进一步完善集体资产评估体系。联合金融机构、评估中介机构、大专院校等部门研究制定农村集体资产评估操作准则和评估标准，形成操作性强、社会认同度高的配套制度，为农村产权交易和融资提供依据。同时，加大对农村集体资产评估从业人员培训力度，探索从业资格认证制度，为农村集体资产评估工作开展提供人才储备。

四是进一步推进农村产权抵押融资。在稳妥开展农村土地经营权、水域滩涂养殖权、森林资产资源抵押贷款业务的同时，启动农业设施抵押融资试点工作。加紧农村产权登记查询数据库建设，按照“物理分散、逻辑集中”的原则，完善农村产权数据库功能和管理机制，实行贷款银行与产权主管部门信息互通，避免“一物多权”、“一权多抵”情况的出现。

五是进一步构建新型农村经营体制机制。以发展现代农业为主的街（乡、镇）重点培育专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，优化资源配置，培育职业农民，提高土地利用效率，发展高效农业。开发前沿的街（乡、镇）重点盘活存量资产，通过社区股份合作社或集体资产经营公司等形式推行股份合作，推行政经分开模式试点，确保二次分配的公平,从而进一步壮大集体经济，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

六是进一步健全风险防控机制。严格贯彻落实土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农村土地承包权益、不得强迫流转的“四个不得”禁令，认真执行前置审查制度，健全建立农村产权抵押贷款风险补偿金、土地流转风险保证金、政策性投资公司托底、农村土地承包经营纠纷仲裁等制度，守住农村土地流转和产权抵押物处置风险底线。在稳妥开展农村土地经营权、水域滩涂养殖权、森林资产资源抵押贷款业务的同时，启动农业设施抵押融资试点工作，探索农村产权抵押融资风险补偿制度，使农村产权交易规范有序、风险可控。